劉剛：本輪電力改革是如何啟動、落地和推進

“我作為一個親歷者，回過頭來看這一輪電力體制改革，走到今天，取得了大家公認的效果。”國家能源局法制和體制改革司原副司長劉剛對記者記者說。

　　從醞釀啟動至推進落地，劉剛都是本輪電力體制改革的重要親歷者，他于2014年7月至2017年3月之間擔任國家能源局法改司副司長一職。2015年3月，《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》正式印發，新一輪電力體制改革由此啟動，2015年11月，國家發展改革委、國家能源局聯合印發6個電力體制改革配套文件。至此，新一輪電力體制改革已經啟動近3年。

　　對于外界熱議的改革難度和暴露問題，他直言：“改革中肯定會遇到這樣那樣的困難和問題，這是再正常不過的了。在沒改革之前，就已經認識到這一點。”他認為，根據目前的進展，可以判斷此輪電力體制改革已經取得了初步成效，受到了地方政府和電力用戶的歡迎。

　　對于下一步改革，劉剛認為，還是要放手讓各地去干，而不是要捆著它的手腳。發揮各地的積極性，調動各地的創造性，鼓勵多模式探索。

　　“如果市場機制再繼續往下走，可能有些過程中的問題會自己解決的。”他說。

　　記者：作為這一輪電力體制改革的重要親歷者，您是如何評價電改的進展以及效果的？

　　劉剛：這一輪電力體制改革從2015年3月開始，走到今天，已取得初步成效。2017年2月，國家發展改革委、國家能源局在昆明召開全國電力體制改革座談會，連維良副主任、鄭柵潔副局長在講話中指出，電力體制改革取得了超出預想的成效，得到來自地方和企業的與會同志的認可。7月25日，國家發展改革委、國家能源局電力體制改革新聞通氣會指出，兩年多來，電力體制改革在七個方面取得了重要突破，一些與會媒體載文“電力體制改革進入‘下半場’”。目前，各地電力市場已經比較活躍，許多地方電力交易中心都在搞月度交易，掛牌交易、集中競價交易此起彼伏，售電公司不斷被公示準入，各地市場管理委員會陸續成立，市場規模不斷擴大，預計2017年全年電力直接交易電量規模約1.2萬億千瓦時，同比增長約50%。從以上這些，就可以判斷此輪電力體制改革已經取得了初步成效，受到了地方政府和電力用戶的歡迎。

　　記者：本輪電改一個重要特征是充分調動了各方的積極性，你覺得是什么推動了本輪電改的啟動和落地？為何取得符合預期的進展？

　　劉剛：我認為原因有以下幾點。第一，這次改革的啟動是黨中央、國務院的重大決策。《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》是2014年底國務院常委會審議后，2015年初又經中央政治局常委會審議。習近平總書記主持中央政治局常委會，聽取國務院黨組匯報。它的文件號是中共中央文號，而上一輪是國務院文號，說明黨中央、國務院高度重視這一輪電力體制改革。

　　這次改革為什么能夠比較順利推進呢？還和三中全會以后全國的大的改革環境有很大關系。三中全會以后，全黨抓改革，改革成了全社會共識。三中全會通過的改革決定，分解了上百項改革任務，由中央改革辦督辦。中央全面深化改革領導小組每個月開會都通過好多文件，總書記親自出席并作重要講話，親自部署、親自推動。各地區、各部門黨委（黨組）也都成立了全面深化改革領導小組，出臺了大量的改革實施方案。黨中央、國務院高度重視和當前大的改革環境，是這次電力體制改革能夠啟動和順利推動的第一重要原因。

　　第二，多部門合力，匯聚改革力量，凝聚改革共識。從改革過程來看，這次改革之所以能推動，除了黨中央、國務院的重大決策和正確領導外，還有一個重要原因，在中央部門層面有一個跨部門的協調機制，即經濟體制改革部際聯席會議（電力專題），成員有國家發展改革委、能源局、財政部、環保部、水利部、國資委、中央編辦、法制辦等十來個部門，是一個會議平臺，負責議事協調，主要任務就是在中央9號文發了以后，如何推動這個改革落地。這個平臺每次開會，兩大電網、五大發電、兩大電建公司和中國電力企業聯合會都參加。國家發展改革委、國家能源局就牽頭這么一個部際協調機制，在這樣一個平臺，大家在一齊商量，這樣便于形成改革的共識，凝聚改革的智慧，匯集改革的合力。

　　第三、突出重點，著力抓好核心配套文件起草。落地9號文，就必然要有配套文件。建立跨部門平臺，在國家部門層面開始搞配套文件。中央發了一個文，主管部門要搞幾個文，搞多了也不行。國家發展改革委、國家能源局有關領導在2015年2月就商定搞5個配套文件，輸配電價改革，電力市場建設，然后交易平臺組建，再下面應該是放開發電計劃，再有就是放開售電側改革。這5個文件一出臺，9號文落地就有了 “施工圖”，各地方就可以拿鋤頭、鐵鍬施工了。國家部門層面搞5個文件，就是突出重點，把5個文件拿出來，各地就可以建設電力市場了，這又是一個智慧。

　　第6個配套文件《關于加強和規范燃煤自備電廠監督管理的指導意見》是在前5個配套文件起草過程中增加的。在中發9號文審議過程中，國務院領導比較重視加強和規范自備電廠管理，在9號文中專門有一段內容。這次改革不僅是“三放開、一獨立”，還有“三加強”，加強自備電廠管理就屬于“三加強”。前5個文件渾然一體，緊緊圍繞建立電力市場這個核心，緊緊圍繞“三放開、一獨立”幾項重點改革任務，有了這5個文件，電力改革就可以揚帆起航了。

　　這6個文件的起草，從2015年3月份部署任務、開始動筆， 到11月28日出臺，歷時半年多，可見配套文件的起草與出臺之不易。在部際聯席會議這個平臺，是一個不同思想的碰撞、不同觀點的交流，最后達成最大的改革共識，有共識才好去做事，所以起草配套文件凝聚著各方的智慧。就舉例說這個智慧，比如關于電力交易機構組織形式，爭論很激烈。電網企業說我把交易業務和電網其它業務分開，就是相對獨立了，9號文就這么寫的；發電企業和其他的參會單位就說，那不行，公共交易平臺就應該獨立。后來，文件就采取羅列式表述，可以這樣、可以那樣，可以是電網企業控股的，可以是子公司的，可以是會員制的，在實踐中比較選擇哪種模式更加合適。發電企業這樣想，電網企業那樣想，兩個觀點是對立的，把兩個意見都寫上去，留給實踐去檢驗，這個文件就通過了。這就是剛才說的，在5個文件起草過程中，集中了大家的智慧，凝聚了大家的共識，形成了改革的合力。

　　所以在這個電力體制改革部際聯席會議大平臺上，重點抓了5+1配套文件，2015年11月份出臺，然后就開始推各地試點。這6個文件出臺的前20天，云南、貴州試點的方案就被批復了。

　　記者：地方層面呢？

　　劉剛：這就涉及第四個原因，充分發揮和調動地方的積極性，允許地方進行多模式探索。因為我們國家比較大，各地情況不一樣，就應該允許各地差異化探索。這是這次改革推動的很重要的一個特點，調動了各地的積極性和力量，匯聚了推動改革的強大力量。

　　地方有積極性，首先是因為地方黨委、政府要堅決貫徹黨中央、國務院的決策部署，更在于電力改革能夠給地方直接帶來紅利。經濟進入新常態，地方GDP增長變緩，為應對經濟增長壓力，許多地方也想通過電改降低實體經濟的成本，特別是在一些資源大省，想把資源優勢轉化為經濟優勢，就要把電送到外面去，通過電改直接把電送到外面去。在電改之前，電力價格是不能隨意動的，有價格法規和價格管理權限。

　　9號文的6個配套文件出來后，各地都上報改革方案，國家發展改革委、國家能源局審核。審核不是審批，主要審核各地方案是否與9號文一致，與6個配套文件是否一致。審核流程是由國家發展改革委體制改革司和國家能源局法制和體制改革司牽頭送各個有關司，還有部級聯席會議的各個部門去會簽。各地方案報上來以后，基本上只要符合9號文和6個配套文件就放行，因為要鼓勵各地試點，改革才能落地，這是再簡單不過的道理。審核方案時也會提出意見，比如說電力市場管理委員會定位是市場主體的自治議事協調機構，一些地方報上來的方案定位成政府部門牽頭的管理機構，市場管理委員會主任由經信委或發展改革委領導擔任，像這樣的在審核中就要改正，市場管理委員會主任應該由市場主體選舉產生，政府部門可以派員列席會議。

　　各地報上來的方案符合9號文、符合6個文件就通過了。這樣的話，就會發現各地的方案跟9號文很相似，這也是對的。因為9號文是整個電力體制改革的指引和綱領，各地都按9號文的總體思路和任務框架開展試點，這就保證了改革不走樣，有統一性。各省方案也有自己的特點。比如，山西省的方案就很關心電力外送，云南、貴州的方案都強調電力更大范圍外送。北京的方案就關心增加外來的清潔能源，保障首都供電安全。各地有各地的特點，但是這個特點一定是合理合規的，不是違反9號文和6個配套文件的。

　　改革已進入深水區，改革面臨的情況復雜，開始有一些地方在觀望。因為每個省的情況不一樣，面對改革的心態和積極性不一樣。一些資源富集和電力外送省份，還有地處改革前沿的南方省份，就比較積極。2015年底和2016年一季度，就批復了云南、貴州、山西、廣東、重慶、廣西等幾個地方。截止2016年上半年，各地方案陸續上報后，都很快批了，到了2016年7、8、9月全國各地試點方案基本就批復完了。各地的方案都批了，這樣各地就開始干起來了。各地干起來以后，它基本是那幾個套路，成立領導機構，出臺實施細則，建立交易中心，核定輸配電價，然后經信委有序放開發電計劃，不放開沒有市場交易。就這樣全國各地的改革就開展起來，此輪電改就真的動起來了。各地改革既堅持9號文和6個配套文件的統一性，又有結合本地實際在改革內容和時序上的差異性，全國呈現差異化、多模式探索的格局。所以，充分調動地方的積極性，這是這一輪改革第四個特點。

　　第五、國家發展改革委、國家能源局多種形式、多種途徑加強對地方工作的指導，上下形成改革合力。加強指導的方式就是召開動員會、座談會、交流會等。大的會議如2017年2月在昆明召開的會議，是國家發展改革委、國家能源局領導出席。在司局層面牽頭召開的會議還有一些。我們完成頂層設計，配套文件出來了，就看各地干了。這時，我們要干什么呢？就是經常把各地同志聚在一齊交流各地的工作情況，互相參考借鑒。通過座談會、工作簡報和新聞宣傳等形式，把各地改革進展情況介紹出去，披露出去，宣傳出去。我們在國家能源局門戶網站開設一個電力體制改革專欄，匯集改革政策，反映各地改革動態。

　　在改革起步和進展過程中，有很多地方省委、政府領導同志到國家發展改革委、能源局來，國家發展改革委、能源局領導同志都聽取他們工作報告，其中電改是各地省委、政府領導匯報的一個主要內容。電改在省委、省政府是排得上的一項重要工作。因為電力體制改革是黨中央決策部署的，對地方應對新常態是很有力的舉措。這種匯報實際上也是國家發展改革委、國家能源局對地方電改工作有力支持和指導的重要形式。地方發展改革委、能源局同志到國家發展改革委、國家能源局有關司局匯報工作就更多了。還有企業來反映問題，包括電網企業也來反映問題。在司局層面與地方、企業溝通比較多，這在工作上的指導作用也非常重要。

　　在昆明召開的全國電力體制改革座談會之后，根據會上各地發言反映的問題，按當時分管領導同志的要求，我們有關司一齊研究后，起草下發了《關于全國電力體制改革座談會參會單位相關意見和建議的復函》（發改辦能源[2017]917號）。針對云南省配售電公司反映的問題，也專門發了一個復函，這也是對地方的指導。

　　中央改革辦還來督察過電力體制改革，這也是對改革工作的一種重要而有力的推動。不是因為電改存在突出問題才來督察的，中央改革辦年初工作任務就確定了的，國家發展改革委牽頭的好多項改革中有兩項就是列入計劃要被督察的。

　　國家能源局內部涉及電改的4個司，對先期的試點幾個省市，每個試點都指定一個司來負責對口聯系協調，我們法改司對口協調云南，2016年我到云南至少去了三次，貴州去了兩三次，廣西去了一次，廣東去了一次。廣東、重慶市是電力司對口指導，廣東改革起步的時候，能由售電側專項改革轉到綜合改革方向，與電力司的指導有很大關系。

　　記者：您如何看待電力企業在推進電改中的角色？

　　劉剛：電力企業，特別是中央電力企業講政治、識大體、顧大局，堅決擁護和支持改革，這也是本輪電改取得效果的第六個原因。

　　我們回頭想想是不是這樣？電網企業要配合核定輸配電價，省級電網輸配電價現在已經全核定，你聽到電網企業在核定輸配電價方面社會上有負面的不配合的言論嗎？沒有。組建電力交易機構也是這樣，在國家電網公司營業范圍內，各省交易機構開始都是按電網企業全資子公司組建，9號文說了交易機構要相對獨立，配套文件說交易機構可以電網企業控股、可以子公司。后來，中央改革辦督察組和國家發展改革委說不能都清一色全資子公司，那就不是改革，電網企業就拿出3個省搞股份制公司。售電公司和新增配電改革，對電網企業也是挑戰。按照9號文和配套文件要求，電網企業盈利模式要轉變，這對電網企業這樣一個龐大的利益集團來說，它的轉變不是一個容易的過程。傳統的盈利模式到新的盈利模式的過渡，對電網企業帶來的沖擊很大。電力體制改革對發電企業的沖擊更大，因為改革直接把它們推到市場競爭的第一線。發電企業擁護改革，希望改革能夠平緩一些。因為在發電產能過剩的情況下，發電企業參加市場競爭的結果，肯定是價格懸崖式、腰斬式下降。在以前計劃體制下，好多新電廠的投資，沒有完全考慮到與市場需求一致，而是跑馬占地，先把地盤拿下來，這里有非市場的因素。

　　這次改革還匯聚了社會資本的力量。按新電改政策，社會資本可以成立售電公司，可以投資增量配電。各地售電公司搞的很紅火，說明社會資本很歡迎改革。對地方電力企業，新電改政策明確了他們的配售電市場主體地位，是符合改革發展方向的，他們也擁護新電改政策。

　　在起草9號文配套文件過程中，有電力企業參加，有不同認識和爭論，但9號文和配套文件一下達，大家都去執行，9號文和配套文件是有廣泛共識。這次改革為什么能進展順利，因為電力企業總體上支持和擁護。

　　電力企業在改革中也面臨許多困難和壓力。比如，對于發電企業，發電計劃要放開，正好處在煤炭去產能，后來火電也要控制潛在過剩風險，就幾頭受擠。2017年上半年，國務院決定把取消、降低的電力附加基金那一部分空間留給發電企業，提高燃煤機組上網電價，說明國家也會考慮發電企業的承受力。改革不是把誰搞死，不是把電網搞趴下，也不是讓發電企業搞得喘不過氣了，是要把握好改革力度和節奏。

　　第七、實踐者、實干者開展了開創性工作。這次改革推到今天這個地步，真的很不容易，各地的同志付出了很大的心血。據我了解，像貴州省能源局從領導到有關處室的同志經常加班加點，云南省牽頭搞電改的同志真的是心力交瘁，為改革精殫精竭慮。國家層面把6個文件起草下發了，各地要把它落地，工作量比我們大。他們要根據6個配套文件，再制定一些相關的實施細則。因為電改要涉及很多部門，制定每一個文件都要省里來成立協調組，一個文件就要好多部門來開會協調，然后才能通過。像國家發展改革委、國家能源局，分配計劃電量的經濟運行局，電力司、市場監管司，雖然有時也有爭執和不同看法，在內部都還好協調，有共同的領導。在很多地方，經信委和發展改革委、能源局都是兩個部門，各部門職責不同，看問題角度不同。如果兩個部門是一個副省長分管就好協調，但往往這兩個重要部門是由不同的副省長分管，協調起來就可能不那么容易。許多省都成立了省長或常務副省長掛帥的電力體制改革領導小組，這實質上就是一個工作協調機制。部門協調，我們要借領導的力，有時還需要策略和智慧。

　　在改革推進過程中，先行先試的地方，具體部門的同志做了很多開創性的工作，花了好多時間精力，加了好多班，也有很多委屈。比如組建電力交易中心本來就很難，有的省還搞社會招標，公開募集股東，這就難上加難。后來又提出交易中心是省直管的正廳級單位，這不是市場方向，走了彎路，這給兄弟省提供了經驗，趟了一點路子。還有的省成立交易中心，為了全資子公司、還是股份制的，省有關部門與電網公司爭執很厲害，也挺受委屈的。再有關于售電公司能否開具發票，地方能源局與電網公司認識不一致，一段時間承受了很大壓力，此問題不能很好解決，就會影響改革的進程，最后由國家發展改革委來形成文件予以答復，雙方都接受，問題總算解決。好多實踐者付出了很多的努力，內心也有很多委屈，改革的難度很大，這很正常。

　　回顧這兩年多的電改路程，這就是這一輪電力體制改革的中國特點、中國探索、中國道路。從中央出文件，國家部門層面制定配套文件，到地方的同志加班加點工作，橫向有眾多電力企業的理解、支持、參與和配合，各方面總的使力的方向是一致的，都朝一個方向努力，這樣才能走到今天，取得重要突破和初步成效，各方面還比較認可，最根本的一條，因為我們走的是一條符合中國國情的電力體制改革道路。

　　記者：業界和學界都認為當前存在一些問題，有些是一直存在的，有些是改革中暴露出來的，對于下一步推進改革，您有什么樣的思考或建議？

　　劉剛：改革中肯定會遇到這樣那樣的困難和問題，這是再正常不過的了。在沒改革之前，就已經認識到這一點。習近平總書記說，改革到了深水期，啃硬骨頭，動奶酪。這一輪電力體制改革，無論是對電網企業，還是發電企業，都是利益調整。對政府部門也是權力調整，要把原來管著的權力向市場放，這是自我革命。電力體制改革涉及那么多部門，電力系統涉及那么多企業，協調難度本來就很大，也極其復雜。對當前存在的問題當然不能忽視。比如，市場化交易面臨區域壁壘分割的問題，行政干預市場化定價問題，市場建設過程中監管能力建設的問題，等等。現在這些問題的確是應該加以重視和解決，否則不利于改革繼續深化。

　　推進下一步改革，總的是要總結回顧過去兩年多的改革歷程，堅持行之有效的作法，走中國自己的電力體制改革道路。第一，堅持9號文確定的改革思想、路徑和重點任務。堅持把推進輸配電價改革、建設電力市場、規范交易平臺運行、放開發用電計劃、放開配售電業務等這些“四梁八柱”繼續干下去。如果市場機制再繼續往下走，可能有些過程中的問題會自己解決的。

　　第二，還是要放手讓各地去干，而不是要捆著它的手腳。發揮各地的積極性，調動各地的創造性，鼓勵多模式探索。哪里有好的模式，其他地方就可以復制。允許全國各地改革不平衡，可以有的快、有的慢。讓各地在9號文和配套文件下，根據自己的情況干。

　　第三，還是加強指導，上下齊心。加強重大問題的研究，比如當前面臨的省間壁壘、減少行政干預、清潔能源消納、加強市場監管等等，怎么逐步去解決這些問題。各個地方在改革中遇到的困難，國家層面也應幫他們解決一下。比如現在配電網改革太復雜了，第一個要搞規劃，規劃是省發展改革委出，還是市縣地方政府出，弄完規劃，還要招標確定業主，要和現有電網劃分范圍，輸配電價怎么核定，主網怎么接入，怎么安全運營，怎么加強新的配網監管，很多的事。

　　最后，還得要把握改革的航向、節奏和力度，既要改到位、又要保穩定。要把控改革進程，有時改革快一點，有時候節奏緩一些。因改革受到利益調整的那些主體，要考慮它的收入能夠基本穩定，不能因為改革而造成社會不穩定因素，形成改革的反對面的力量。要營造有利于改革的整體好的氛圍和環境，保證改革能始終往前推進，達到彼岸。